Atelier 4, commerce international: audition de Thierry Mayer, économiste - mardi 16 Février 2010

Bio express : Thierry Mayer est professeur d’économie à Sciences Po et conseiller scientifique au CEPII. Il s’est vu décerner en 2006 la médaille de bronze du CNRS ainsi que le prix du Meilleur Jeune Economiste (Le Monde/ Cercle des Economistes). Ses principaux thèmes de recherche sont le commerce international, l’économie géographique et les choix de localisation des firmes. 

Animation : Henri Weber, Secrétaire-National Adjoint à la Mondialisation.

HW : Dans sa lutte pour une autre mondialisation, maîtrisée et solidaire, le PSE propose de substituer le "juste échange" au libre échange. Dans ce but, il s'efforce, avec les ONG et la CSI, d'élaborer des normes non marchandes (sanitaires, environnementales, sociales...), opposables aux impératifs du libre commerce, et de les intégrer aux traités internationaux. Quel est votre avis sur cette bataille normative ? Quels doivent être les fronts et les objectifs de la réforme du système commercial international ?  

Je commencerai par l’étude d’un cas précis, que les économistes ont beaucoup traité  et qu’ils commencent à bien connaître : le cas des normes environnementales. Il n’est aujourd’hui plus hérétique d’imaginer des protections à la frontière liées aux émissions carbone, dans un cadre accepté par tous. Le problème posé ici est un problème d’externalités : les émissions d’un agent nuisent aux autres agents en contribuant au réchauffement climatique. La meilleure solution (first-best), que l’on n’a pas réussi à mettre en œuvre à Copenhague, serait une réduction globale des émissions sur la base d’un accord multilatéral. Mais cette solution ne paraît pas accessible à court terme. Dès lors, pour avancer vers l’objectif d’une réduction des émissions, on peut miser sur un facteur d’exemplarité avec sanctions : certaines zones géographiques choisissent d’accroître leurs efforts pour lutter contre le réchauffement en fixant des normes élevées. 

Par conséquent, le problème à éviter est celui des « fuites carbones » – la délocalisation des activités les plus polluantes vers les pays émergents. Pour le résoudre, on peut en théorie avoir recours à des mesures de protection à la frontière. Il serait légitime, dans le cadre d’une réduction d’externalités, d’agir avec l’outil fiscal.  

Toutefois, le passage de la théorie économique à la pratique pose plusieurs questions :  

     1°  La première relève de l’économie politique : la taxe carbone aux frontières engendre le risque d’une guerre commerciale si l’on ne se met pas d’accord a priori sur les modalités de la taxe et sur l’organisme (l’OMC par exemple) chargé de la superviser. Les pays émergents se méfient de l’argument environnemental comme de l’une des  nouvelles formes déguisées de protectionnisme. Au cours des dix dernières années, de nombreux  pays industrialisés ont déjà utilisé l’argument environnemental ou sanitaire pour ériger de nouveaux types de barrières.  

Il ne peut pas y avoir de passage en force sur la question de la taxe carbone aux frontières, du fait du risque de guerre commerciale. De plus, l’incorporation de telles mesures dans les négociations commerciales engendrerait une complexification extraordinaire de ces dernières, du fait de la technicité  des questions environnementales et sanitaires. On s’aventurerait donc en terrain inconnu, avec la question non résolue du contrôle des émissions dans le pays importateur (dont on a vu qu’elle avait posé problème particulièrement à Copenhague). L’OMC, la seule organisation qui pourrait disposer de l’expérience et du savoir-faire dans ce domaine, n’est pas habilitée à conduire ce type de contrôles.  

     2°  La deuxième question posée par la taxe carbone aux frontières est plus politique. A-t-on vraiment intérêt à se lancer dans un processus complexe, et coûteux politiquement, d’adoption d’une taxe carbone aux frontières ? La négociation sera forcément coûteuse vis-à-vis de nos partenaires et nécessitera beaucoup d’efforts. On doit donc se poser la question de  l’étendue véritable du problème des fuites carbones.  

Sur cette question, la littérature économique récente est moins tranchée qu’il n’y paraît et que les lobbys industriels voudraient le faire croire. Les industries fortement émettrices de carbone produisent en général des biens difficiles à transporter : les matériaux de construction, l’acier sont difficilement transportables. Or, on comprend bien qu’une entreprise n’a aucun intérêt à délocaliser sa production de ciment en Chine s’il est extrêmement coûteux de ramener ce ciment en Europe. La fiscalité carbone devrait atteindre des niveaux démentiels pour justifier la délocalisation d’un fabricant de ciment. On n’entend que rarement l’argument de la non-transportabilité: les industries polluantes sont en réalité peu élastiques à la taxe carbone dans leurs choix de localisation. Les matériaux de construction et les autres industries fortement émettrices de gaz à effet de serre sont très sensibles à la distance : un sac de ciment ne parcourt jamais plus de 200 kilomètres. Le risque des délocalisations dans ce cas de figure est donc très faible.  

Le deuxième argument contre le risque des « fuites carbones » est plus général: les industriels sont en réalité peu sensibles aux incitations fiscales dans leurs choix de localisation. Ce résultat a été largement démontré au cours des dix dernières années, aux Etats-Unis, en Europe et au Japon. La crainte des fuites carbones liées à la fiscalité environnementale est donc excessive, car les choix de localisation des firmes sont faiblement élastiques à la fiscalité.  

• Les pays industrialisés disposent de l’expertise scientifique nécessaire pour montrer comment les régulations environnementales peuvent être renforcées de manière intelligente, secteur par secteur, en veillant bien aux différentes élasticités que j’ai évoquées. Les normes environnementales doivent être ciblées sur les secteurs pour lesquels il n’existe aucun risque de fuite. Pour d’autres secteurs, il existe vraiment un problème. Il ne s’agit pas de la construction, mais plutôt, par exemple, des centres de données et parc de serveurs dont la consommation énergétique n’a jamais été contrôlée. Ces industries sont vraiment mobiles et seraient donc très sensibles à une augmentation de la fiscalité carbone. Taxer la consommation d’énergie de ces parcs de serveurs entraînerait à coup sûr une vague de délocalisations vers les pays émergents, puisque le coût du transfert de données est quasiment nul.  

Il faut bien comprendre l’économie politique de la question des émissions carbone, et faire attention à la demande de protection émanant des industries qui ont un intérêt direct à être protégées. Les hommes politiques ont trop tendance à se tourner vers les lobbys industriels pour définir le bon niveau de protection. 

Q : La crainte des fuites carbones n’est-elle pas liée aux subventions massives accordées par la Chine à ses industries lourdes (sidérurgie, etc.) ? Les entreprises sidérurgiques européennes n’ont-elles pas peur, avant tout, du différentiel de compétitivité créé par ces subventions ? 

Effectivement. Mais la fiscalité n’est pas le facteur déterminant des choix de localisation des firmes, par rapport à d’autres variables telles que la demande, le degré d’agglomération des industries (les entreprises cherchent à se rapprocher les unes des autres), les salaires, les subventions… Quand tous ces facteurs sont pris en compte, on constate que la fiscalité environnementale n’est pas le facteur essentiel.  

Par exemple, un chercheur américain s’est récemment penché sur la question du poids des importations de produits polluants dans la réduction totale des émissions des Etats-Unis – une manière d’évaluer l’étendue des « fuites carbones ». Ses travaux concluent à un poids extrêmement faible, de l’ordre de 2-3%. Ce résultat est surprenant et contre-intuitif, si l’on se dit que les choix d’implantation sont toujours liés aux différentiels de coûts de production entre les régions. Mais d’autres facteurs rentrent indiscutablement en compte, tels que la nécessité de se situer près de la demande.  

Q : Pourquoi est-on prêt à faire voyager une poupée sur 10 000 kilomètres, mais pas un sac de ciment ? 

Ceci tient simplement à la valeur rapportée au poids de chacun de ces objets, qui détermine entièrement le mode de transport des biens. La poupée voyage dans un container, le microprocesseur voyage en avion, parce que la valeur rapportée au poids de ce dernier est largement supérieure. 

Q : De quels outils l’économiste dispose-t-il pour empêcher le dumping environnemental, c’est-à-dire des modes de production incompatibles avec le respect de l’environnement dans le pays importateur ?  

• Cette question est sensiblement différente, puisque l’on s’intéresse ici à la fois au  bien-être du pays importateur (l’Inde, la Chine) et à celui du consommateur européen. Comment peut-on agir pour favoriser la préservation de l’environnement en Inde ? Il existe deux manières d’affecter le mode de production local dans le pays importateur. En économie, la meilleure manière est toujours l’instrument direct : il faut accorder, sur place, des subventions ou des avantages fiscaux pour faire en sorte que la pollution ou la déforestation n’aient pas lieu. Au lieu d’accorder de l’aide bilatérale qui est souvent détournée pour acheter des chars ou des Airbus, on pourrait concentrer l’aide au développement sur de tels objectifs.  

La manière indirecte consisterait en l’imposition d’une norme : on interdit les produits dont la production a contribué à dégrader l’environnement. Ce cas de figure est possible à l’OMC, mais complexe et toujours pas réglé suite à différentes décisions (poissons, crevettes…). Il faut pouvoir prouver juridiquement l’existence d’une externalité : la disparition des thons ou des dauphins, par exemple, causerait une diminution de la biodiversité et peut justifier la régulation des techniques de pêche. L’OMC autorise l’édiction de normes visant la protection des consommateurs, mais l’instauration de normes s’appliquant aussi dans le pays importateur est bien plus complexe, et pose des questions d’ordre éthique et moral.  

• L’argument du dumping environnemental, quant à lui,  est particulièrement difficile à manier, puisque les PED peuvent légitimement répondre que leur mode de développement actuel ne fait que répliquer celui des pays occidentaux au cours des XIXe et XXe siècles. 

Une autre possibilité  existe néanmoins : le renforcement des normes privées. Un fabricant français devrait être capable de montrer aux consommateurs, par l’intermédiaire d’un label, que ses modes de production sont plus respectueux de l’environnement. On doit se demander pourquoi ces normes n’émergent pas de manière privée. La raison tient probablement dans les difficultés de coordination entre producteurs. L’Etat aurait tout intérêt à favoriser la coordination des groupes de consommateurs et l’émergence des labels privés, qui peuvent être un moyen d’action très efficace. Un scandale peut gravement nuire à une entreprise, parfois plus qu’une sanction publique.  

Commerce international et volume global de la pollution 

• Le lien entre commerce international et volume des émissions est un autre point que je souhaiterais aborder. Traditionnellement, on a tendance à croire que le transport de marchandises fait croître les émissions. En réalité, les émissions générées par le commerce en tant que tel sont négligeables. Il semblerait plutôt que l’ouverture au commerce favorise une réduction de la pollution, pour des raisons diverses. Avec l’ouverture commerciale, on peut importer des biens dont la production est polluante au lieu de les produire sur place. L’ouverture favorise également la montée en gamme technologique, qui conduit à utiliser des techniques de production moins polluantes.  

Les normes sociales 

• Les normes sociales et culturelles, quant à elles, interagissent de façon complexe avec le commerce international. Certaines normes sociales sont universellement considérées comme fondamentales : ce sont les normes de « type OIT », telles que l’interdiction du travail des enfants, dont la quasi-totalité des Etats sont signataires. Malheureusement, ces normes, très souvent, ne sont pas respectées. Or, l’instauration de barrières aux frontières pour en encourager le respect poserait les mêmes problèmes que la taxe carbone : elle nécessite un contrôle des modes de production locaux, qui est impossible à mettre en œuvre.  

• La question que l’on peut se poser, dès lors, est la suivante : lorsqu’on accroît nos échanges commerciaux avec un pays tiers, a-t-on tendance à favoriser un meilleur respect des normes sociales dans ce pays – par exemple à faire diminuer le travail des enfants ? La majorité des études empiriques sur ce sujet répondent de manière positive, pour une raison assez simple. Toutes les familles au monde préfèreraient ne pas faire travailler leurs enfants.  Si le Vietnam, par exemple, parvient à accroître ses exportations, alors le revenu des familles augmentera et la nécessité de faire travailler les enfants se fera moins impérieuse. Ce mécanisme est extrêmement fort et domine un mécanisme inverse, qui est l’accroissement de la demande de travail et des opportunités d’emplois y compris pour les enfants.  

Un bon moyen de vérifier ces mécanismes est d’examiner le lien entre l’évolution du prix du riz (à la fois denrée de base et produit d’exportation) et le travail des enfants dans les pays émergents. Or, on constate qu’une augmentation du prix du riz liée à une hausse des exportations fait diminuer le travail des enfants. Une diminution des importations en provenance des pays émergents peut donc avoir des effets totalement contreproductifs sur le respect des normes sociales minimales, telles que le travail des enfants. Si ces pays mettent leurs enfants au travail, c’est d’abord parce que leur niveau de développement est faible. Le commerce international, selon moi, demeure le meilleur outil pour favoriser le développement de ces pays. Ceci n’empêche pas de dénoncer les pratiques des multinationales implantées sur place (telles que Nike), qui sont d’autant plus impardonnables qu’elles disposent de tous les moyens nécessaires pour faire respecter les droits sociaux fondamentaux.  

Q : Le problème de la compatibilité entre les normes édictées par l’OIT et les avis rendus par l’ORD demeure néanmoins. Jusqu’ici, l’ORD ne s’est pas saisi de la question des normes sociales de façon claire.  

Effectivement. Aucun Etat n’a tenté d’ouvrir un cas en rapport avec ces questions, probablement du fait de leur extrême complexité. Malheureusement, la réticence de certains Etats à accepter que l’ORD soit soumis à des normes « non marchandes », celles de l’OIT par exemple, tient probablement à l’important pouvoir que détient cet organisme. Les décisions rendues par l’ORD sont systématiquement appliquées.  

Q : Les négociations du cycle de Doha fondées sur le principe traditionnel des contreparties commerciales ne semblent plus fonctionner. Pourrait-on changer d’approche, en incorporant aux négociations des transferts de technologie?

L’idée que les PED acceptent un mode de développement plus « propre », en échange de transferts de technologie, paraît séduisante. Mais on voit bien pourquoi : cette solution implique un double coût pour les PED : accepter un mode de développement moins polluant, et importer les technologies des pays riches, qui sont en fait des exportations pour ces derniers.  

Une autre question que l’on peut se poser, toutefois, est la suivante : a-t-on vraiment intérêt à faire avancer les négociations à l’OMC ? Les pays industrialisés sont déjà pratiquement en situation de libre-échange. Ce qui reste à négocier est largement non négociable : l’agriculture pour les pays riches ; mais aussi les services, les normes sociales, les droits de propriété intellectuelle... Les partisans d’un approfondissement du libre-échange sont surtout les pays développés : les PED souhaitent aller à leur rythme, en développant d’abord les accords régionaux qu’ils n’ont pas encore.  

Q : Que nous apprennent les nouvelles théories du commerce international sur le lien entre le protectionnisme et la localisation des firmes ? La politique commerciale de l’UE peut-elle encore être utilisée pour stimuler la compétitivité ?  

La politique commerciale ne peut plus être utilisée par les pays riches pour stimuler la compétitivité, d’abord parce qu’il n’y a plus d’instruments ; ensuite parce que la politique commerciale a toujours été un mauvais instrument.  

La politique commerciale peut être un instrument de complément à une politique industrielle active, quand elle est maniée par un Etat ingénieur, « à la Française » et perfectionniste, qui maîtrise parfaitement le fonctionnement de l’économie. Si l’Etat comprend que certains secteurs sont porteurs pour la croissance, il peut effectivement utiliser la politique commerciale pour empêcher que ces secteurs ne soient prématurément concurrencés par l’extérieur. L’argument des industries naissantes est donc tout à fait légitime, et il a été utilisé avec succès par un grand nombre de pays (le Japon, la Corée, la Chine…). Mais il ne fonctionne que lorsque l’Etat est parfait, c’est-à-dire lorsqu’il est capable d’enlever les protections à moyen terme (10-15 ans) et d’instaurer suffisamment de concurrence à l’intérieur du pays, pour favoriser la compétitivité et non pas les éléphants blancs. La politique commerciale peut donc être utile dans certains cas, mais elle n’est en aucun cas un instrument central de compétitivité, et certainement pas dans les pays industrialisés. Un pays riche a toutes les capacités, au niveau de la R&D, pour lancer de nouveaux produits sans avoir recours aux formes traditionnelles de protection.  

• La vraie question qui se pose aux pays industrialisés, c’est la stimulation de la compétitivité pour augmenter le nombre d’exportateurs et améliorer leur commerce extérieur. En France, le nombre total d’exportateurs est en chute régulière depuis 10 ans, à l’inverse de ce qui se passe en Allemagne. Il existe un véritable problème de démographie d’entreprises dans notre pays, et le nombre d’exportateurs dans les secteurs de haute technologie tend plutôt à décroître. La politique commerciale ne peut être que la troisième ou la quatrième réponse à ce problème, dans un monde irréel. La vraie réponse tient dans les barrières à la croissance des entreprises. Les firmes de haute technologie stagnent à une certaine taille en France.  

Toute la nouvelle théorie du commerce international est basée sur l’étude de cette hétérogénéité  entre les firmes. Il existe de grandes inégalités entre les firmes, qui fait que certaines gagnent à l’ouverture tandis que d’autres y perdent, à l’intérieur d’un même secteur. Les gagnants à l’ouverture, les « superstars » ou « happy few », sont peu nombreux par rapport à la masse des entreprises opérant dans un même secteur. Comment faire en sorte que les meilleures entreprises croissent plus vite que les autres ? Comment diffuser les gains de productivité à toute l’économie ? Les réponses à ces questions relèvent plutôt de la politique nationale.   

• Pour répondre à la deuxième question, il est évident que la politique commerciale n’a pas le même impact dans un modèle où les firmes peuvent se relocaliser que dans un modèle où les facteurs de production sont immobiles. L’argument est simple : lorsqu’un pays important maintient des barrières douanières, certaines entreprises sont encouragées à s’implanter sur place. Seuls les gros pays peuvent jouer à ce type de jeu, parce que leurs marchés sont suffisamment attractifs. Tout ceci rejoint l’argument des industries naissantes évoqué plus haut. La nouveauté, c’est qu’on envisage désormais les interactions entre entreprises, les effets d’agglomération cumulatifs, etc. Mais à nouveau, la politique commerciale n’est pas le meilleur outil pour favoriser la compétitivité.  

• Je souhaiterais insister sur le fait que contrairement à une croyance répandue dans le milieu des ONG, l’OMC n’est pas l’adversaire des petits pays. S’il existe une organisation qui protège les intérêts des pays pauvres, c’est bien l’OMC : ces pays ne disposent autrement d’aucun levier dans les négociations commerciales. Leurs politiques commerciales, leurs instruments politiques ne comptent pas suffisamment : l’OMC est justement là pour les protéger.

 
Q : La protection garantie par l’OMC aux petits pays demeure toutefois imparfaite. Les mesures de rétorsion pratiquées dans le cadre de l’OMC sont nécessairement asymétriques : si le Burkina Faso choisit de fermer son marché aux Etats-Unis pour protester contre les subventions américaines à l’industrie du coton, les Américains ne changeront pas pour autant leurs pratiques.  

C’est effectivement un vrai problème. Je pense toutefois que l’effet de stigmatisation des décisions rendues par l’ORD est suffisamment important pour que les Etats-Unis réagissent à une décision défavorable. Mais il est évident que les négociations par régions ou plus de poids. Certes, l’Afrique, même prise dans son ensemble, a peu de moyens de faire pression sur les Etats-Unis, mais elle en a tout de même plus que chacun des pays pris individuellement. Les anciennes puissances coloniales ont un rôle à jouer sur ce point, puisqu’elles peuvent favoriser la coordination entre les petits pays. L’OMC et la CNUCED ont également un rôle important à jouer par l’intermédiaire du soutien technique qu’elles accordent aux pays pauvres.  Les négociations commerciales se jouent grandement sur l’expertise à la disposition des négociateurs, ce qui désavantage les pays les plus pauvres. 

Q : Quel est selon vous l’avenir du protectionnisme ? Les politiques sont bien conscients des risques de guerre commerciale, mais sont confrontés à la demande de protection émanant des opinions publiques. Comment les dirigeants peuvent-ils tenir compte de cette demande de protection, étant donné les contraintes imposées par les traités internationaux ? 

• D’abord, la demande de protection est très corrélée avec le cycle économique et la croissance. Ensuite, il est évident que l’ouverture commerciale a toujours généré des gagnants et des perdants, et que l’on ne peut demander aux perdants de se réjouir ! En revanche, on peut exiger de la part des gagnants qu’ils compensent plus les perdants. Une augmentation des taux de transferts de la part des « gagnants de la mondialisation » est tout à fait envisageable : on peut taxer les grandes firmes exportatrices, celles qui ont considérablement gagné à l’échange. Un problème connexe tient à la quantité de ressources déposées dans les places off-shore, et que l’on ne parvient pas à taxer. Mais ce problème est bien distinct de la libéralisation commerciale. La libéralisation financière, et l’évasion fiscale qu’elle a permise, pose de nombreuses questions.  

• La montée en puissance de la Chine, qui était légitime et prévisible, pose la question de la réaction des pays développés face à ce nouveau paramètre. Mais malgré cette montée en puissance, les pays émergents ne sont pas nos principaux concurrents à l’exportation. Nos principaux concurrents sont l’Allemagne, le Japon, les Etats-Unis ou les pays scandinaves. Nous perdons des parts de marchés essentiellement face aux pays à la frontière technologique, c’est-à-dire les autres pays de l’OCDE. Nos « gagnants de la mondialisation » ne sont pas assez gagnants : là est le vrai problème. En fait, si la Chine devient un concurrent de plus en plus sérieux, c’est parce que notre compétitivité s’érode dans les secteurs de haute technologie. Une démarche intéressante consiste à regarder, produit par produit, le PIB par tête des principaux pays exportateurs, afin d’identifier comment un pays se situe dans la production des biens à haute valeur ajoutée. Or, il apparaît de façon évidente que la France joue de moins en moins dans la catégorie des pays à haut niveau de technologie. C’est ce problème qu’il faut résoudre, si on veut éviter de converger « vers le bas » avec les pays émergents. Le Japon investit 3 à 3,5% de son PIB dans la R&D ; la France se maintient péniblement à 2%. 

Le protectionnisme n’est donc qu’une petite partie du problème : il permet essentiellement de protéger les secteurs en déclin. Mais on comprend bien la pression très forte à laquelle peuvent être soumis les élus, face aux contraintes de concurrence de plus en plus sévères imposées par la mondialisation.  

• Pour revenir à la question plus générale de l’avenir du protectionnisme, je souhaiterais l’aborder sous un angle sensiblement différent : la question des rapports entre la Chine et les Etats-Unis. Comment les échanges commerciaux interagissent-ils avec les enjeux politiques entre ces deux géants ? Les Etats-Unis importent la moitié des exportations de la Chine ; la Chine détient la moitié de la dette américaine. Les deux pays se tiennent donc main dans la main, ce qui signifie que le jour où l’un des deux lâchera prise, les risques de déstabilisation globale sont réels. Les tensions politiques entre les deux pays sont fortes et continueront à croître.  

Une partie de ces tensions tient à l’extrême déséquilibre commercial entre ces deux pays. Comme d’autres économistes, j’ai tendance à penser que la politique de change conduite par la Chine est dangereuse au niveau global. On ne peut pas reprocher à un petit pays de pratiquer un peu de dumping de change pour favoriser sa croissance ; mais lorsqu’il s’agit de la Chine, une telle politique crée des déséquilibres majeurs. La balance commerciale de la Chine est beaucoup trop excédentaire, en grande partie à cause de la politique de change.  

En échange, les Etats-Unis ne peuvent financer leurs importations excédentaires que grâce aux liquidités que leur prête la Chine. Le jour où ce mécanisme circulaire s’arrêtera de fonctionner, ce sera problématique. On ne voit pas la Chine donner le moindre gage au niveau de son taux de change ni fournir le moindre effort pour réduire ses excédents. Les Etats-Unis n’accomplissent pas non plus d’effort pour réduire leurs déficits. Si la situation devient trop instable, un ajustement sera nécessaire, et on ne sait pas comment ça pourrait se passer. Un ajustement par le protectionnisme pourrait conduire à une guerre commerciale, qui pourrait mal tourner. Rappelons que la Chine et les Etats-Unis sont historiquement les pays qui participent au plus grand nombre de conflits armés.