Les auditions de la Commission Mondialisation: Pascal Lamy

Secrétariat national-adjoint à la Mondialisation

Commission Mondialisation

Atelier sur le Commerce international


2. Audition de Pascal LAMY

* Bio express : Pascal LAMY est Directeur général de l'OMC. Il est l’auteur, entre autres, de « L’Europe de nos volontés » (Plon) avec J Pisani Ferry, 2002, « L’Europe en première ligne » (Seuil), 2002, « La démocratie monde »(Seuil RDI), 2004

 

    * Thème de l’audition : Le commerce international

 

    * Date et lieu : Fondation Jean-Jaurès - 8 janvier 2010 - 17h30

 

    * Animation : Henri WEBER, Secrétaire national-adjoint à la Mondialisation

 

Préambule de Pascal Lamy:  L’ouverture de l’échange international est globalement positive :
 

L’idée fait l’objet d’un consensus politique et économique, parmi les 153 membres de l’OMC et les 30 Etats qui y postulent.

Si elle est accompagnée des politiques adéquates, l’ouverture de l’échange international apporte bien-être, croissance et réduction de la pauvreté (ce sont d’ailleurs les PVD qui adhèrent le plus à ces thèses).  

   2. Néanmoins, l’ouverture de l’échange n’est pas toujours facilement conciliable avec des valeurs d’ordre sociétal, social, sanitaire ou avec la diversité culturelle.

 

> L’OMC reconnaît la légitimité de certains obstacles au commerce international.

L’OMC reconnaît la légitimité d’obstacles au commerce au nom de la préservation de ces valeurs, appréciées par les Etats nations souverains.

Elles font d’ailleurs partie des codes de l’OMC : notamment les accords et textes qui concernent les barrières techniques au commerce, les normes sanitaires/ phytosanitaires, ainsi que les prescriptions générales sur le développement durable.

Il n’existe donc pas à proprement parler d’opposition entre ceux qui veulent tout libéraliser et ceux qui au nom de préoccupations légitimes, notamment sociales, veulent instituer des limites à l'ouverture des échanges.

> L’OMC garantit mieux qu’aucun autre organe la mise en œuvre de ces règles.

Il existe un corps de règles et un mécanisme de mise en œuvre de ces règles (système contentieux à l’OMC) qui sont aujourd’hui plus développés que le reste du paysage international pour ce qui concerne ces normes à vocation sociétale.  

> Comment faire pour faire respecter les règles non issues de l’OMC ?

Il existe aussi un ensemble d’autres règles internationales. L’OIT a élaboré des normes sur les droits fondamentaux des travailleurs, il existe aussi une constellation d’accords multilatéraux sur l’environnement (même si pas d’organisation mondiale de l’environnement) dont certains comportent des dispositions commerciales, ainsi que les règles édictées par l’OMS, ou celles existant sur la propriété intellectuelle.

La question est donc de savoir comment concilier l’ouverture des échanges en général et ces normes et standards qui sont moins développés et dont l’administration, la surveillance et la mise en œuvre est moins orchestrée qu’à l’OMC.  

    * Parfois, des ponts existent à certains endroits avec les normes de l’OMC, au nom de la cohérence.

Ces ponts existent notamment en matière de propriété intellectuelle, d’environnement, de santé des personnes, des plantes ou des animaux, mais pas en ce qui concerne les normes sociales fondamentales, en raison de l'opposition des pays en développement.

Sur ce plan, le droit international est clair : les Etats nations qui souscrivent à des obligations dans divers domaines de la vie internationale sont sensés les appliquer simultanément, de manière cohérente. Ainsi, un pays qui souscrit des obligations au titre de l’OMS ou de l’OIT, et parallèlement au titre de l’OMC  doit simultanément respecter les obligations prises dans chacun des univers. C’est le principe même de l’organisation du système international (Traité de Westphalie et Convention de Vienne). Par ailleurs, lorsque les règles existent au plan international elles sont a priori reconnues par l’OMC (dans les règles et dans la jurisprudence).

En conclusion, quand il existe un standard international, un Etat nation peut tout à  fait s’en prévaloir sans être soupçonné de protectionnisme.  

    * Mais il n’existe pas toujours de standard international :

Un Etat peut alors utiliser un autre standard, mais il peut dans ce cas être amené à défendre qu’il n’y a pas protectionnisme, si un autre État l’accuse de porter atteinte à ses engagements d'ouverture. La charge de la preuve de cette atteinte doit être apportée par l'État qui se plaint.

Sur ce point, noter qu’il n’existe  pas de définition précise du protectionnisme (ni au GATT, ni à l’OMC), et que c’est la jurisprudence de l’organisme de règlement des différends qui en dessine la définition au cas par cas. Il est généralement admis qu’un obstacle au libre échange est toléré s’il est correctement proportionné au risque qu’il couvre. (Exemple : crevettes et reproduction des tortues).  

    * Quand il existe un standard international, mais qu’un Etat le juge insuffisant :

On se rapporte alors au cas précédent : l’obstacle doit être correctement proportionné.  

Question n°1 : Dans sa lutte pour une autre mondialisation, maîtrisée et solidaire, le PSE propose de substituer le "juste échange" au libre échange. Dans ce but, il s'efforce, avec les ONG et la CSI, d'élaborer des normes non marchandes (sanitaires, environnementales, sociales, culturelles,...), opposables aux impératifs du libre commerce, et de les intégrer aux traités internationaux.

Quel est ton avis sur cette bataille normative, que beaucoup de pays émergents dénoncent comme une forme déguisée de protectionnisme ?
 

NB : Plutôt que de parler de « libre commerce », il faut plutôt utiliser les termes « ouverture progressive des échanges », telle que prévue dans les textes de l’OMC, mais également dans les traités européens : « (…) l’Union contribue, dans l’intérêt commun, au développement harmonieux du commerce mondial, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et aux investissements étrangers, ainsi qu’à la réduction des barrières douanières et autres. » article 206 – Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne.  

Une grande variété de normes encadre d’ores et déjà à l’ouverture progressive des échanges. Cette ouverture a été décidée par les Etats nations souverains, au cours des huit rounds successifs du GATT et de l’OMC, et se poursuit actuellement avec les négociations du cycle de Doha, qui approfondit la réduction des droits de douane, des subventions agricoles qui perturbent les échanges, de la propriété intellectuelle, des subventions en tout genre, y compris sur la pêche.  

Il n’existe pas à proprement parler de « bataille normative », mais il faut construire progressivement une régulation. Une question est notamment celle de l’intégration des conventions fondamentales, comme celle de l’OIT, dans les règles de l’OMC. Les pays en développement y sont opposés, car ils craignent qu’on leur impose des contraintes toujours plus fortes.  

Deux tendances de fond sont récemment apparues : la volonté des pays en développement de participer davantage au processus d’établissement des normes, et l’émergence croissante de normes privées.  

    * Il existe une tendance lourde à laquelle l’UE, mais aussi les Etats Unis devraient se préparer, conjointement pour une efficacité accrue. Les pays en développement souhaitent désormais participer de façon active au processus d’établissement des normes. Il faut savoir gérer cette transition stratégique en matière de normes et de standards.  (exemple : Chine et 3G).
    * Par ailleurs, on observe une montée en puissance des normes privées. Elles concernent notamment les normes établies par les géants de la distribution, comme Wall Mart ou Carrefour. Par exemple, si Carrefour décide de rendre plus sévères les normes en matière de fleurs coupées, notamment sur l’utilisation des pesticides, les producteurs n’ont d’autre choix que de s’y plier pour ne pas perdre leurs débouchés. Des normes publiques sont jugées préférables par les PVD.

Question n°2 : La Chine a mis à profit la crise de 2008-2010 pour renforcer ses capacités de production et d'exportation, encore dopées par la sous-évaluation de sa monnaie. Sa "montée en gamme" se poursuit à un rythme rapide. Quel est, selon toi, l'avenir de l'industrie en Occident, face à cette concurrence massive et souvent déloyale ? Que peut-on faire pour sauvegarder une base industrielle forte en Europe et aux Etats-Unis ?

Sur l’évaluation de la monnaie chinoise :

> Une monnaie sans doute moins sous-évaluée qu’on veut bien le dire :

    * Une monnaie stable :

Si on examine l’évolution du taux de change réel du Yuan sur les 10 ou 15 dernières années, selon l’horizon OMC, on constate une très grande stabilité. Contrairement aux monnaies coréenne et japonaise notamment, la monnaie chinoise n’a jamais dévissé.

    * Une position américaine ambiguë :

En dépit des plaidoyers américains pour la réévaluation du yuan, ceux-ci se sont jusqu’à présent soldés par un échec. Par ailleurs, le Trésor américain, plusieurs fois interrogé sur cette question par le Congrès, a conclu que la monnaie chinoise n'était pas manipulée.

    * S’il y avait bien sous évaluation (incidence OMC):

L’OMC pourrait alors intervenir, en raison d’un article méconnu du GATT selon lequel un Etat ne peut contredire ses engagements d'ouverture commerciale par la manipulation de sa monnaie. Mais la manipulation doit alors être prouvée. Il existe un accord de coopération avec le FMI, qui accepte de témoigner sur la question. Nous sommes aujourd’hui très loin de ce processus, notamment en raison de l’absence d’évaluation sur le plan technique.  

> Mais des signaux suspects :

Il n’existe en revanche pas de marché libre du Yuan, ce qui envoie un signal suspect, bien que ce ne soit pas obligatoire.

Par ailleurs, des contradictions subsistent dans les positions des uns et des autres : il y a à la fois peg Yuan/Dollar, mais aussi une contradiction dans la politique monétaire américaine qui soutient que le Yuan est sous évalué alors qu’il est lié au dollar, et du côté chinois qui maintient le peg tout en contestant la suprématie du dollar.

Sur l’avenir de l’industrie en Occident :

> L’ouverture des échanges implique une évolution du paysage industriel occidental :

L’ouverture des échanges est globalement bénéfique, parce que la division internationale crée de l’efficience et donc de la croissance. Cette croissance s’effectue néanmoins au prix d’ajustements de nature schumpétérienne qui impliquent des politiques publiques adéquates. L’Europe doit également diversifier sa production industrielle, ce qui demande de la part des économies une forte capacité à réagir, à innover, à éduquer…   
 

> L’Europe ne se désindustrialise pas, mais doit capitaliser sur des secteurs à forte valeur ajoutée :

La valeur ajoutée en matière industrielle continue à croître, notamment en raison des gains de productivité (on peut produire de plus en plus de valeur avec de moins en moins de travail). Sur le facteur travail, noter d’ailleurs que la différence de 1 à 10 entre certains salaires chinois et certains salaires européens s’explique aussi par la différence de productivité des salariés.

Pour se démarquer, l’Europe doit, comme par le passé, monter dans la valeur ajoutée : il est plus profitable de produire des Airbus que des t-shirts, de la même façon que produire des t-shirts était plus profitable que produire du charbon.

L’UE, les Etats-Unis et les autres pays doivent continuer à monter dans la valeur ajoutée, pour faire face à la future hausse de la productivité des travailleurs chinois dont les salaires augmentent. Un des secteurs majeurs doit être celui des services, dont une grande partie ne fait pas l’objet d’une concurrence internationale, contrairement aux technologies de l’information.  

Questions n°3 et 4 : La jurisprudence de l’ORD va-t-elle dans le sens d’une plus grande intégration des normes sociales, sanitaires, environnementales et culturelles ? Pourrait-on concevoir un mécanisme d’ « avis conforme » par l’intermédiaire duquel l’ORD consulterait systématiquement les organisations spécialisées (OIT, OMS, UNESCO) sur toute question les concernant ?

Comment concilier les deux objectifs apparemment contradictoires que sont le renforcement des normes (sanitaires, sociales, environnementales) et le soutien aux exportations des pays les moins avancés ?  

> Une jurisprudence qui va dans le sens d’une plus grande intégration des normes sociales, sanitaires, environnementales et culturelles :

La jurisprudence de l’ORD va incontestablement dans ce sens. Elle répond d’ailleurs à une forte demande politique. Par exemple, les normes sur les pesticides sont de plus en plus précises, en fonction des évolutions technologiques notamment.  

> Mais un accompagnement nécessaire des PED :

Le problème reste celui du respect de ces normes par les pays en voie de développement. Il n’appelle davantage qu’une seule solution :

- il faut persuader ces pays qu’ils devraient partager la préférence pour la précaution, ce qui est loin d’être simple quand une part importante de la population vit avec moins d’un dollar par jour,

- il faut donc parallèlement s’assurer que l’aide au développement leur fournit les moyens de respecter ces normes et standards, ce qui devient le cas. (Aide pour le commerce).

Néanmoins, une contradiction persiste, entre la nécessité d’accéder aux marchés, et la course au perfectionnement de ces standards.  
 
 
 
 

Question n°5 : Suite à l’échec du sommet de Copenhague, la taxe carbone aux frontières de l’Union Européenne peut-elle se justifier du point de vue de la lutte contre le réchauffement climatique? Quelle réaction peut-on attendre des autres membres de l’OMC, particulièrement la Chine, au cas où l’UE mettrait en place une telle taxe ?  

NB : On ne peut pas parler d’un échec de Copenhague, mais d’un pas en avant. Certains éléments de l'accord ne sont pas encore finalisés, notamment les annexes du texte.  

> La taxe carbone, un ajustement au cas par cas :

Le secrétariat de l’OMC a exposé sa position de principe dans un rapport conjoint avec le Programme des Nations Unies pour l’Environnement : il ne donne ni un feu rouge, ni un feu vert sur la question, mais suggère une réponse au cas par cas, en fonction des conditions dans lesquelles les ajustements de taxe aux frontières sont appliqués.  

Exemple suédois : une taxe ancienne, à un niveau élevé, mais pas d’ajustement aux frontières.

Exemple du protocole de Montréal (CFC chloro fluorures de carbone qui endommagent la couche d'ozone) : un accord international, les pays se sont dotés des moyens de faire respecter cet accord, notamment des taxes. Quand les systèmes n’étaient pas exactement comparables, des mesures d’ajustement aux frontières ont été agrées, et n’ont pas posé de problème.   

> Il y a donc deux cas possibles :

    * Il existe un accord multilatéral sur l’environnement (type Copenhague) :

Il n‘y aura pas de difficulté car le consensus politique global sera reflété dans le comportement des États et dans la mise en œuvre des engagements.

En revanche, il pourra y avoir des problèmes techniques (système du cap and trade et des permis considérés par l’OMC comme subventions). Ce sont des difficultés d’ajustement, mais il n’y a pas de problème politique.

    * Il n’existe pas d’accord multilatéral :

Les États adopteront alors des mesures unilatérales, également en matière commerciale. Mais cela risque d’être extrêmement complexe en termes de compatibilité et l'effet sur l'environnement n'en sera pas amélioré. Il importe donc de parvenir à un accord multilatéral, ce à quoi s’emploient les Européens.  

Question n°6 : Doit-on créer une Organisation Mondiale de l’Environnement (OME) et/ou intégrer des normes environnementales dans les traités de l’OMC ? Si une OME devait voir le jour, comment concevriez-vous ses rapports avec l’OMC ?  

Il existe déjà  aujourd’hui une série d’accords sur l’environnement qui sont plutôt correctement administrés et appliqués, ainsi qu’une organisation semi faîtière : le Programme des Nations Unies pour l’Environnement.  
 

La volonté de créer l’OME relève davantage de « l’esthétique institutionnelle ».  

Question n°7 : Les accords de partenariat économique (APE) négociés entre l’UE et les pays ACP constituent-ils un recul ou un progrès du point de vue des avantages commerciaux accordés à ces pays ? Quels avantages concrets les PMA ont-ils obtenus auprès des pays développés depuis l’ouverture du Doha Round en 2001 ?  

Les APE sont des accords bilatéraux et ne relèvent donc pas de l’OMC qui ne s’occupe que des accords multilatéraux. Néanmoins, les accords bilatéraux doivent respecter les normes multilatérales, qui ont précédence sur eux.

Le problème principal vient du flou qui entoure les normes multilatérales sur le sujet. Un accord du GATT précise ainsi que les accords bilatéraux sont possibles, à condition que les Etats « libéralisent l’essentiel des échanges ». Cet essentiel n’est ni défini clairement, ni chiffré, et ce point n’a pas encore été soumis à l’interprétation de l’ORD.  

Il y a deux grandes raisons à l’existence des APE.

La première est la prise de conscience de l’évolution de l’Afrique par l’Union Européenne, et la transformation du système de préférence standard, en système bilatéral avec processus d’intégration régionale. Cela témoigne de la volonté de l’UE d’accompagner les pays ACP dans le développement, ce qui est d’ailleurs l’unique voie de sortie possible en raison de l’état économique et politique de ces pays.

L’autre raison est que les accords précédemment négociés, comme sur la banane ou le thon en boîte, nécessitaient des dérogations à l’OMC car ils étaient discriminatoires. Cela impliquait des négociations avec les pays ACP, mais également avec d’autres pays moins avancés, mais n’ayant jamais été colonisés, et qui réclamaient des concessions. Il a donc été jugé plus simple de faire des accords bilatéraux avec élastique, dans lesquels les ACP gardent les conditions d’accès au marché européen dont ils bénéficiaient précédemment, et dans lesquels les Européens obtiennent nominalement des accès au marché. Ce point appartient plutôt au passé.  

Question n°8 : A qui profiterait vraiment la conclusion du cycle de Doha ? Quels sont les derniers chapitres qui posent aujourd’hui problème ? Le contexte politique se prête-t-il à une conclusion rapide ?  

    * Le contexte politique se prête à une conclusion rapide :

152 membres sont prêts à conclure rapidement dans six mois, et le contexte s’y prête (crise, résilience du système OMC qui a étalé le choc). Mais l’administration américaine est hésitante.  

    * Les derniers chapitres qui posent problème :

80% du cycle est déjà agréé, le moment de la fin doit maintenant être politiquement déterminé, comme dans toute négociation internationale.

Le problème de la banane est réglé, ce qui stabilise l’ensemble de la question de  l’agriculture tropicale.

Trois sujets majeurs doivent encore trouver un consensus.  

Le premier concerne la clause de sauvegarde agricole pour les PED, que ces derniers souhaitent plus généreuse que la clause de sauvegarde générale. Deux solutions sont possibles. La première, la solution « sage », consiste à autoriser en une phrase générale la mise en place d’obstacles sur une certaine période, en raison de développements inattendus. La deuxième solution, « moins sage », consiste à essayer de paramétrer la clause de sauvegarde, ce qui pose de nombreux problèmes.   

Le deuxième sujet qui doit trouver un consensus est celui des subventions américaines aux producteurs de coton. Ces derniers touchent 2 à 3 milliards de Dollars par an (pour 20 000 producteurs). Un équilibre doit être préalablement trouvé au sein du Congrès américain.

Le troisième concerne la réduction des tarifs industriels qui irait au-delà des réductions déjà agréées.

    * A qui profiterait la conclusion du cycle de Doha ?

La conclusion du cycle profiterait à tous, car l’ouverture des échanges crée de l’efficience.  

Les conséquences de la conclusion du cycle sur les droits de douane :

    * Aujourd’hui, les membres de l’OMC encaissent 250 Mds de Dollars/an de droits de douane.

 

    * S’ils utilisaient tous les plafonds de droits de douane résultant de l’Uruguay Round, les recettes pourraient monter à 500 mds/an.

 

    * En revanche, si on conclut le Doha Round sur la base de ce qu’il y a sur la table aujourd’hui, ils n’encaisseraient plus que125 Mds de Dollars.

 

    * La baisse serait supportée  à 60% par les pays développés (UE, US, Japon) qui baisseraient les droits douane et subventions, et les pays émergents supporteraient les 40% restants.

 

Question n°9 : Depuis la signature du GATT en 1947, les négociations commerciales sont devenues de plus en plus longues et complexes. Les pays en développement parviennent-ils vraiment à défendre leurs intérêts dans ce contexte ?  Quelles formes de soutien « technique » existent à l’OMC auprès des pays en développement ?

    * Les pays en développement défendent mieux leurs intérêts à l’OMC qu’ailleurs :

L’OMC s’est ajustée plus vite que les autres organisations internationales à la montée en puissance de nouveaux acteurs comme la Chine ou le Brésil. La période où l’Europe, les Etats Unis et le Japon fournissaient des accords pour tout le monde est bien révolue.   

    * Formes de soutien technique existant à l’OMC auprès des PED :

On peut distinguer deux points. Il existe d’abord bien une forme de soutien technique (formation, standards sanitaire/phyto, standards douaniers…). Ce soutien se chiffre à 40 M Dollars par an sur 200 millions de Dollars de budget OMC. L’essentiel est maintenant dans l’aide au commerce : coaching, monitoring, partie aide au développement (environ 20/30 milliard de $ par an). Deuxième forme d’action, l’OMC monitore désormais ce que font les grands donneurs, afin d’introduire un minimum de cohérence et d’automaticité dans l’aide.

Question n°  10 : Comment expliques-tu que les Etats membres de l’OMC aient relativement bien résisté à la tentation d’un retour au protectionnisme suite à la crise de 2008 ? Penses-tu que le système commercial international est devenu suffisamment solide et résilient pour résister à d’autres crises d’une telle ampleur à l’avenir ?  

La résistance des Etats membres de l’OMC à la tentation du protectionnisme s’explique par deux raisons.  

Tout d’abord, les Etats ont largement pris conscience de leur interdépendance et des dégâts du protectionnisme sur leurs économies. Les limites du protectionnisme sont aujourd’hui bien connues.  

Ensuite, le GATT et l’OMC ont pour origine la volonté de créer un système de discipline après ce qui s’est passé dans les années trente. Les Etats ont bien conscience des possibles effets dominos et, de fait, ils n’ont pas doublé leurs tarifs douaniers alors que l’Uruguay Round leur en offrait la possibilité. Sur les 10% de contraction de l’économie engendrés par la crise, à peine 1% est imputable directement au protectionnisme.  

L’épreuve n’est toutefois pas terminée, et la tentation protectionniste est fonction de la situation de l’emploi, qui va continuer à se dégrader. Dans le but de limiter les recours protectionnistes, l’OMC a mis en place en novembre 2008 un système de monitoring, dans le but de créer un effet de transparence. Cela semble pour le moment efficace.

Question n°11 : Aujourd’hui, en Europe, l’essentiel des mesures protectionnistes s’applique aux biens agricoles ainsi qu’à des secteurs tels que la pharmacie, les biens culturels et les transports. Penses-tu que le périmètre et le champ d’application des mesures protectionnistes européennes sont adaptés ? Etant donné les difficultés commerciales rencontrées par plusieurs pays de l’UE, le retour d’un « protectionnisme européen » est-il à prévoir ?  

En matière industrielle tout d’abord, il reste très peu de pics tarifaires en Europe, beaucoup moins qu’aux Etats-Unis.  

Pendant les huit rounds précédents, les techniques de négociation sur la réduction des droits de douanes prenaient en compte une réduction des barrières en général. Les Etats utilisaient ce système pour réduire massivement les barrières dans les secteurs où ils importaient peu, et tendaient à les garder sur les secteurs clés. Ce sont ces secteurs qu’il faut faire évoluer, parce qu’ils produisent un effet de contrainte sur l’échange très important, principalement pour les PED.  

Lors du Doha round, un saut technologique a été adopté en matière de négociations : une formule mathématique réduit d’autant plus les pics tarifaires qu’ils sont élevés, ce qui vise à corriger le problème précédent.

En ce qui concerne l’agriculture, un débat de nature idéologique a lieu à l’OMC. Il oppose ceux qui pensent que l’échange en matière alimentaire doit obéir aux mêmes règles que l’échange dans un autre domaine, et ceux qui pensent qu’il doit faire l’objet de règles spécifiques.  

De fait, dans ce round ainsi que dans le round suivant, l’agriculture restera traitée de manière différente du reste. Ainsi, contrairement aux subventions industrielles qui demeurent très contraintes, les subventions agricoles seront quatre fois plus élevées, si le round se conclut dans les conditions de négociation actuelles : elles dépassent alors les 100 milliards de Dollars aux Etats-Unis et en Europe.  

Enfin, un retour du protectionnisme européen n’est pas à prévoir, tout simplement parce que la constitution européenne ne l'autorise pas.