PLF 2020 :  L’infantilisation des collectivités territoriales est en marche

PLF 2020 : L’infantilisation des collectivités territoriales est en marche

Le Président de la République a annoncé qu’il se rendra, contrairement à l’année dernière, au 102ème Congrès des Maires et des Présidents d’intercommunalité de France, qui se tiendra du 18 au 21 novembre porte de Versailles.

Sans surprise, il devrait y vanter les mérites, à ses yeux, de deux projets de loi, actuellement en discussion au Parlement, qui auront un impact sur les collectivités territoriales, à savoir le projet de loi de finances (PLF) pour 2020 et le projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.

Si le projet de loi dit « Engagement et proximité » est en effet un « texte d’amélioration des conditions d’exercice du mandat local » et « un texte correctif, à défaut d’être structurant », pour citer le sénateur socialiste Jérôme Durain lors de l’examen du texte au Sénat, le PLF 2020 contient des dispositions bien moins favorables aux collectivités que ne le laisse penser leur présentation par le Gouvernement.

Ce billet a donc vocation à déconstruire le discours en trompe-l’œil du Gouvernement sur les mesures budgétaires et fiscales relatives aux collectivités territoriales incluses dans le PLF. Loin d’être un budget de progrès pour les collectivités, c’est un budget qui les infantilise, en foulant aux pieds l’esprit de la décentralisation.

Résumé du billet

Le PLF 2020 n’est pas un budget qui marque un renforcement du soutien financier de l’État aux collectivités territoriales, contrairement à la communication gouvernementale. Au contraire, il constitue une étape supplémentaire dans le processus d’infantilisation des collectivités.

Concernant la réforme de la fiscalité locale, elle ne fera que des perdants :

  • La suppression de la taxe d’habitation représente une baisse d’impôt mal répartie, tant territorialement que socialement, entre les contribuables ;
  • Le Gouvernement a fait le choix d’une mesure électoraliste au détriment d’une réelle modernisation de la fiscalité locale ;
  • Les collectivités ne seront pas compensées à l’euro près : le bloc communal va perdre plus de 200 millions d’euros en 2020 quand les départements vont être dépossédés d’un impôt dont la dynamique est plus certaine que celle de la TVA ;
  • La réforme est contraire à l’esprit de la décentralisation, en affaiblissant considérablement l’autonomie fiscale des départements et en mettant à mal le lien entre le citoyen-contribuable et les collectivités.

Concernant les concours financiers de l’État aux collectivités, le Gouvernement n’apporte aucun soutien supplémentaire :

  • Le chiffre de 600 millions mis en avant par le Gouvernement n’est rien d’autre que le résultat d’obligations légales ;
  • Le Gouvernement a décidé de baisser certains concours financiers à hauteur de 122 millions d’euros, notamment pour faire financer par les collectivités elles-mêmes des engagements qu’il a pris à leur égard ;
  • Les mécanismes mis en place pour réduire les écarts de richesse entre collectivités sont dévoyés : le bloc communal a ainsi supporté seul les 682 millions d’euros de péréquation verticale supplémentaires depuis 2018 ;
  • Les dotations de soutien à l’investissement local ne progressent plus.

Le PLF 2020 s’inscrit donc dans la continuité de ce que met en œuvre le Gouvernement depuis 2017 : encadrer toujours plus les recettes et les dépenses des collectivités.

PLF 2020 : un budget de « soutien massif » aux collectivités territoriales ?

Le budget fixe le montant des concours financiers de l’État en faveur des collectivités

Le Gouvernement a présenté, le 30 septembre dernier, le PLF pour 2020. Comme chaque automne, il fixe notamment le montant des concours de l’État en faveur des collectivités territoriales. Ces concours se décomposent depuis 2018 en trois catégories :

  • Les prélèvements sur les recettes de l’État à destination des collectivités territoriales ;
  • Les crédits de la mission budgétaire « Relations avec les collectivités territoriales » ;
  • La fraction du produit de la TVA affectée aux régions.

Des concours financiers qui progressent de 600 millions d’euros

Selon le Gouvernement, non seulement l’enveloppe de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sera stabilisée mais les concours financiers progresseront dans leur ensemble de 600 millions d’euros en 2020.

Une architecture de la fiscalité locale réformée au bénéfice des contribuables et des collectivités

Le PLF 2020 comprend également une réforme de la fiscalité locale à son article 5. Ce dernier vise à supprimer la taxe d’habitation sur la résidence principale pour tous les Français en 2023 et à faire entrer en vigueur dès 2021 le nouveau schéma de financement des collectivités territoriales.

Pour le Gouvernement, cette réforme a trois mérites :

  1. Elle représentera une baisse d’impôt pour les contribuables ;
  1. Elle permettra une compensation à l’euro près pour toutes les collectivités territoriales concernées par la réforme à travers l’affectation de recettes dynamiques ;
  1. Elle simplifiera la fiscalité locale pour la rendre plus lisible et plus juste.

Dans le dossier de presse du PLF 2020, le Gouvernement parle donc d’« un soutien massif » aux collectivités territoriales en 2020.

Comme va le démontrer la suite de ce billet, cette communication gouvernementale est mensongère. Il faudrait plutôt parler d’une « loi de finances de régression », pour reprendre l’expression du Premier vice-président délégué socialiste de l’Association des Maires de France, André Laignel.

Suppression de la taxe d’habitation : tous perdants !

L’article 5 du PLF 2020 vise à mettre en œuvre la suppression intégrale de la taxe d’habitation sur la résidence principale pour tous les contribuables en 2023 et le nouveau schéma de financement pour les collectivités territoriales dès 2021.

Long de 520 alinéas (vingt-cinq pages), il aura fallu attendre le jour même de son examen dans l’hémicycle pour permettre aux députés de disposer de premières simulations sur son impact pour les collectivités territoriales.

D’après le Gouvernement, cette réforme ne fera que des gagnants : les contribuables qui paieront moins d’impôts, et les collectivités qui seront compensées à l’euro près, bénéficieront de recettes fiscales dynamiques et disposeront d’un circuit de financement simplifié.

En réalité, cette réforme ne fera que des perdants.

  1. Une baisse d’impôt injustement répartie entre les contribuables

L’annonce de la suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale pour 80 % des Français a sans doute été l’une des mesures les plus identifiées par les Français lors de la campagne présidentielle de 2017.

Elle visait à soutenir le pouvoir d’achat des classes moyennes et populaires et le candidat Emmanuel Macron ajoutait que la taxe d’habitation était « un impôt injuste » car « on paye souvent beaucoup plus quand on vit dans une commune populaire que dans une commune riche ».

Une baisse d’impôt injustement répartie d’un point de vue territorial

Les premières évaluations de cette réforme montrent que la réalité est beaucoup plus complexe.

Ainsi, quand le montant annuel moyen économisé par les foyers concernés par la suppression de 100 % de la taxe d’habitation en 2020 s’élève à 555 euros à l’échelle du pays, les montants les plus faibles se trouvent, à l’échelle départementale, à Mayotte (357 euros), en Guyane (361 euros), en Haute-Saône (376 euros), en Lozère (388 euros) ou dans l’Eure (412 euros). Ces départements ne sont pas les territoires qui nous viennent en premier à l’esprit quand on parle de communes riches. En revanche, ce montant sera de 592 euros dans les Hauts-de-Seine pour prendre ce seul exemple.

Par ailleurs, il faut rappeler une évidence. Environ 29,5 millions de foyers sont assujettis à la taxe d’habitation. Or sur ces 29,5 millions de foyers, 5,1 millions de foyers modestes ne payaient déjà aucune taxe d’habitation (pour cause d’exonération ou de plafonnement), soit 17,3 % des foyers. Ces foyers modestes sont donc exclus de la principale mesure de soutien du pouvoir d’achat mise en place par le Gouvernement durant ce quinquennat.

C’est ainsi 36 % des foyers de Martinique ou 24 % des foyers de l’Aude qui ne payent déjà aujourd’hui aucune taxe d’habitation contre seulement 9 % des foyers des Yvelines ou 11 % des foyers des Hauts-de-Seine.

Une baisse d’impôt injustement répartie d’un point de vue social

En outre, la décision prise par le Gouvernement de supprimer la taxe d’habitation pour tous les Français en 2023 conduira à accentuer le caractère injuste de cette promesse présidentielle.

En effet, quand le gain annuel pour les 80 % des foyers les plus modestes s’élèvera en 2020 à 555 euros, ce cadeau fiscal atteindra 1 158 euros en 2023 pour les 20 % des foyers restants. Quasiment la moitié du coût pour l’État de la réforme sera captée par les 20 % des foyers les plus aisés du pays.

Dans une version non publiée d’avril 2018 du rapport sur la refonte de la fiscalité locale, dit rapport « Richard-Bur », le gain fiscal devrait même s’élever à 2 035 euros en 2023 pour les foyers relevant de la tranche à 45 % du barème de l’impôt sur le revenu.

Le tableau ci-dessous, issu du rapport précité, montre le caractère régressif de cette réforme. Pour le dire simplement, plus le foyer est aisé, plus le gain fiscal sera potentiellement élevé.

En résumé, supprimer un impôt injuste ne revient pas nécessairement à œuvrer en faveur de la justice fiscale.

À cela s’ajoute que le coût pour l’État de cette réforme ne peut que conduire le Gouvernement, qui fait de la baisse du déficit public sa seule boussole depuis 2017, à chercher à couper dans les dépenses publiques ou à augmenter les impôts : nous passons donc d’un impôt local à un impôt national.

  1. Le choix d’une mesure électoraliste au détriment d’une modernisation de la fiscalité locale

Une révision des valeurs locatives des locaux d’habitation mise de côté

Plutôt que de supprimer la taxe d’habitation, qui constituait le dernier impôt universel du bloc communal, il aurait été plus pertinent de réviser les valeurs locatives des locaux d’habitation.

Il est vrai que l’assiette de la taxe d’habitation correspond à la valeur locative des habitations et de leurs dépendances calculée à partir des conditions du marché locatif au 1er janvier 1970, sachant que cette valeur locative ne fait plus l’objet de révision depuis 1970 mais uniquement d’une revalorisation forfaitaire annuelle.

Or la loi de finances rectificative pour 2013 avait permis l’expérimentation en 2015 dans cinq départements de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation et un rapport avait été remis en février 2017, sans donner lieu depuis à une généralisation de cette révision.

Devant l’urgence de moderniser les valeurs locatives des locaux d’habitation sur lesquelles sont encore assises la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe d’habitation sur les résidences secondaires, le Gouvernement a finalement décidé de relancer le processus : c’est l’article 52 du PLF 2020. Mais l’année d’entrée en vigueur retenue pour cette révision est fixée à… 2026.

Enfin, et pour faire la transition avec le point suivant, il est important de souligner que procéder à la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales tout en s’engageant à compenser les collectivités à l’euro près et avant d’appliquer la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation revient à fossiliser les conséquences de l’obsolescence de ces valeurs en matière de rendement fiscal. Une collectivité qui avait un produit de taxe d’habitation inférieur à celui de la moyenne nationale en raison d’une assiette réduite (par exemple une population modeste) aura une compensation inférieure à la compensation moyenne au niveau national.

Ce Gouvernement, si prompt à promouvoir les « réformes structurelles », a donc opté pour une mesure électoraliste, au détriment d’une réelle modernisation de la fiscalité locale.

La nécessité de procéder à une refonte des dotations aux collectivités

Sans compter que cette réforme de la fiscalité locale devra nécessairement s’accompagner d’une refonte des dotations des collectivités.

En effet, la réforme va grandement modifier le panier des ressources des collectivités et donc se répercuter sur les indicateurs financiers utilisés dans le calcul de la DGF et des différents fonds de péréquation.

Dans certains cas, des collectivités territoriales « riches » verront leur potentiel fiscal diminuer quand des collectivités « pauvres » verront ce potentiel progresser. En conséquence, les premières pourraient toucher plus de dotations ou devenir éligibles à des fonds de péréquation quand les secondes perdraient des dotations ou le bénéfice de tels fonds.

Le Gouvernement n’aura donc d’autre choix que de s’atteler à cette refonte des dotations. Cela pourrait être l’occasion de reprendre le travail important mené sous la précédente législature concernant la DGF par la députée socialiste Christine Pirès Beaune, qui est aujourd’hui l’une des meilleures spécialistes des finances locales au Parlement.

  1. Une compensation à l’euro « presque »

Si l’on en croit le Gouvernement, les choses sont simples : les collectivités territoriales et leurs groupements concernés par la réforme de la fiscalité locale seront compensés à l’euro près.

À y regarder de plus près, toutes les catégories de collectivités territoriales seront perdantes, à des degrés divers.

Un trou de plus de 200 millions d’euros dans la compensation au bloc communal 

S’agissant des communes, à compter de 2021, et jusqu’à sa suppression définitive en 2023, le produit de la taxe d’habitation sur les résidences principales acquitté par les 20 % de foyers restants sera affecté à l’État. En contrepartie de ce transfert et de la suppression de la taxe d’habitation pour les 80 % des foyers, elles se verront attribuer la part de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) perçue par le département sur leur territoire.

En cas d’écart entre les deux produits (une commune est dite surcompensée quand le produit de TFPB perçu sera supérieur au produit de taxe d’habitation perdu ; une commune est dite sous-compensée quand le produit de TFPB perçu sera inférieur au produit de taxe d’habitation perdu), un coefficient correcteur sera mis en place pour neutraliser les écarts de compensation.

Derrière ce tableau idyllique, plusieurs dispositions pénaliseront les communes et EPCI à fiscalité propre :

  • La compensation du dégrèvement de taxe d’habitation en 2020 se fera sur la base des taux 2017. En conséquence, les communes et EPCI à fiscalité propre qui ont démocratiquement décidé d’augmenter leur taux en 2018 et/ou 2019, souvent des communes en difficultés financières, perdront en 2020 le produit fiscal supplémentaire dégagé par ces hausses de taux.

On se rappelle que ces collectivités (on parle de moins d’une commune/EPCI sur cinq en 2018 et de moins d’une commune/EPCI sur dix en 2019) avaient été ciblées l’année dernière par des soutiens de la majorité LREM avec l’ignoble slogan #BalanceTonMaire.

Ce choix fait par le Gouvernement représente une perte de recettes fiscales de 109 millions d’euros pour les communes et EPCI concernés en 2020. Pour les communes et EPCI qui ont baissé leur taux en 2018 et/ou 2019, le gain fiscal sera lui de 37 millions d’euros. Le différentiel, soit 72 millions d’euros, sera conservé par l’État via une reprise sur les avances de fiscalité !

  • À compter de 2020 et jusqu’en 2022, le taux et les montants d’abattements de la taxe d’habitation seront gelés à leur niveau de 2019. Le Gouvernement voulait également geler les valeurs locatives des locaux d’habitation sur cette période, en dérogeant à la revalorisation forfaitaire annuelle sur la base de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH).

Pour l’année 2020, ce gel des bases devait représenter une perte de recettes fiscales de 250 millions d’euros pour les collectivités

Lors de l’examen du PLF 2020 en première lecture à l’Assemblée nationale, à l’initiative notamment des députés socialistes, une revalorisation des bases a été votée mais se limite à 0,9 %, car elle repose sur l’indice des prix à la consommation et non sur l’IPCH (la revalorisation aurait alors été de 1,2 %). La perte de recettes fiscales devrait donc être d’environ 140 millions d’euros pour les communes et EPCI.

Néanmoins, le gel des bases est toujours prévu pour les années 2021 et 2022, augurant de nouvelles pertes de recettes fiscales pour les communes.

La perte d’un impôt dynamique pour les départements

S’agissant des départements, le transfert de la part départementale de la TFPB aux communes sera compensé par l’attribution d’une fraction de TVA à compter de 2021, en prenant en compte les taux de TFPB 2019 et les bases d’imposition 2020.

Comme le montre très justement une étude commandée par l’Assemblée des Départements de France (ADF), cette réforme risque d’affaiblir le dynamisme des recettes fiscales des départements.

En effet, cette étude souligne qu’entre 2005 et 2017, le dynamisme de la TVA (+2,07 % en moyenne par an) a été inférieur à celui des bases nettes départementales de TFPB (+3,13 % en moyenne par an).

Ainsi, si la réforme prévue dans le PLF 2020 s’était appliquée en 2005, c’est près de 4,4 milliards d’euros de recettes fiscales que les départements n’auraient pas récupérés.

Le Gouvernement a répondu à cette étude en expliquant que la TVA a été plus dynamique que la TFPB depuis 2014. C’est oublier qu’en cas de crise économique, le dynamisme du foncier bâti se maintient quand celui de la TVA peut s’effondrer. Pour rappel, en 2009, les recettes de TVA ont reculé par rapport à leur montant de 2008 (130,3 milliards d’euros en 2009 contre 137,7 milliards d’euros en 2008).

Par ailleurs, quand le Gouvernement explique qu’il a prévu un dispositif de garantie, permettant d’assurer une non-baisse de la fraction de TVA affectée aux départements, cela est partiellement faux.

Le PLF prévoit effectivement un dispositif obligeant l’État, dans le cas où la fraction de TVA affectée aux départements pour une année donnée serait inférieure au niveau du montant à compenser calculé en 2020, à compléter le différentiel par une partie de la fraction de TVA lui revenant.

Or cela signifie que si la fraction de TVA attribuée aux départements, après avoir progressé pendant plusieurs années du fait du dynamisme de cet impôt, diminuait une année (par exemple en cas de crise économique), aucune garantie de non-baisse ne s’appliquerait tant que ce recul du rendement de la TVA ne réduirait pas la fraction affectée aux départements à un niveau inférieur à celui calculé en 2020.

Autrement dit, les départements récupèrent une recette fiscale qui pourra diminuer d’une année sur l’autre.

  1. Une réforme contraire à l’esprit de la décentralisation

La réforme de la fiscalité locale est contraire à l’esprit de la décentralisation pour quatre raisons.

Suppression du dernier impôt universel local

Cette réforme supprime la première recette du bloc communal, qui représentait un montant de près de 22 milliards d’euros en 2018. Comme cela a déjà été écrit plus haut, la taxe d’habitation sur la résidence principale était le seul impôt auquel sont aujourd’hui assujettis tous les ménages d’une commune.

Quasi disparition de l’autonomie fiscale des départements

Cette réforme réduit quasiment intégralement l’autonomie fiscale des départements. Certes, cette notion n’est pas reconnue par notre droit aujourd’hui, à l’inverse de celle d’autonomie financière. Néanmoins, il est possible de calculer le niveau de ce que serait l’autonomie fiscale des différentes catégories de collectivités territoriales.

Si l’on part sur une définition de l’autonomie fiscale au sens strict (seules sont prises en compte les ressources fiscales avec une assiette territorialisée et un taux fixé par l’assemblée départementale), celle-ci représenterait près de 23 % (chiffres 2015) des ressources de fonctionnement des départements avant la réforme. Ce taux passerait à  1,7 % après la réforme.

L’autonomie fiscale est un indicateur qui mériterait d’être reconnu par notre droit, car il permettrait de mesurer le lien minimal qui doit exister entre le citoyen-contribuable local et les collectivités territoriales dont les représentants sont élus au suffrage universel direct. Il s’agit là d’un impératif de démocratie locale.

Malheureusement, la majorité actuelle s’est plusieurs fois opposée à cette reconnaissance. C’est pour le moins cocasse, alors que le programme d’Emmanuel Macron pour l’élection présidentielle évoquait une réforme de la fiscalité locale « préservant l’autonomie fiscale » des collectivités.

Un pouvoir de taux gelé pour le bloc communal jusqu’en 2020

Le pouvoir du bloc communal en matière de taux va également être affaibli, du moins provisoirement.

Non seulement, le produit des éventuelles hausses de taux de taxe d’habitation en 2018 et 2019 va être perdu pour les communes et EPCI concernés, mais ces taux et les politiques d’abattement seront gelés de 2020 à 2022, comme l’ensemble des procédures d’intégration fiscale progressive au sein d’un EPCI.

Un coefficient correcteur qui suscite plusieurs interrogations

Si le coefficient correcteur est présenté comme une alternative au dispositif très critiqué de fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) retenu dans le cadre de la suppression de la taxe professionnelle en 2010, il soulève malgré tout de nombreuses questions.

Le schéma ci-dessous détaille le mécanisme du coefficient correcteur :

* Source : annexe budgétaire « Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales » du PLF 2020

Pour le dire simplement, le coefficient correcteur prendra en compte l’évolution des bases et permettra de faire bénéficier aux communes de la totalité de l’effet de leur politique de taux. Ce coefficient correcteur s’appliquera pour 10 721 communes sous-compensées et 17 381 communes surcompensées au-delà de 10 000 (les 7 275 communes surcompensées en deçà de 10 000 euros conserveront cette surcompensation).

Néanmoins, la soutenabilité du dispositif n’est pas certaine. Comme l’explique le rapporteur général du budget dans son rapport sur le PLF 2020, « dans la mesure où les communes sous-compensées sont majoritairement des grandes villes, dont les bases sont dynamiques, et que les communes surcompensées sont majoritairement des communes rurales, dont les bases sont relativement plus stables, il est possible à long terme que la compensation des uns puisse s’accroître plus vite que le prélèvement des autres ».

Par ailleurs, il est à craindre que le coefficient correcteur finisse par faire l’objet de minorations décidées par le Gouvernement, comme c’est le cas aujourd’hui pour certains concours financiers à destination des collectivités territoriales, pour dégager des économies sur le dos des collectivités.

Après tout, minorer un coefficient correcteur sera aussi facile que de baisser la valeur du point retraite pour faire des économies sur notre système de pensions.

Concours financiers : aucun nouvel effort du Gouvernement à destination des collectivités

Dans le dossier de presse du PLF 2020, le Gouvernement ne se contente pas d’annoncer une stabilisation de l’enveloppe de la DGF, il claironne que les concours financiers à destination des collectivités progresseront de 600 millions d’euros.

En réalité, le PLF 2020 ne contient aucun euro supplémentaire permettant de dire que le Gouvernement renforce son soutien financier en direction des collectivités. Pire, il fait payer aux collectivités elles-mêmes plusieurs de ses engagements.

  1. 600 millions d’euros supplémentaires pour les collectivités qui ne sont que le résultat d’obligations légales

Sur les 600 millions d’euros de concours financiers en plus pour les collectivités évoqués par le Gouvernement, pas un euro ne correspond à une décision nouvelle de sa part mais à des obligations légales :

  • 350 millions d’euros proviennent du dynamisme du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA). Or le FCTVA n’est rien d’autre qu’une compensation versée aux collectivités au titre de la TVA supportée sur leurs dépenses d’investissement. Si le FCTVA progresse c’est uniquement parce que l’investissement des collectivités est en augmentation ;
  • 128 millions d’euros correspondent à l’augmentation de la fraction de TVA accordée aux régions. Sur la base de la loi de finances pour 2017, les régions bénéficient en effet depuis 2018 d’une fraction de la TVA en remplacement de la DGF. Si cette recette des régions s’accroît, c’est seulement parce que la TVA est dynamique au niveau national ;
  • 123 millions d’euros sont liés à la progression des compensations d’exonérations relatives à la fiscalité locale. Pour rappel, ces compensations sont versées par l’État aux collectivités pour compenser les pertes de recettes fiscales résultant des exonérations et des allégements de bases décidés par voie législative. Si ces compensations évoluent à la hausse en 2020, c’est essentiellement en raison de la montée en charge de mesures votées les années précédentes comme l’exonération de cotisation foncière des entreprises pour les entreprises réalisant un très faible chiffre d’affaires.

Toujours sur les compensations d’exonération, il est nécessaire de rappeler que le montant de ces compensations est inférieur aux pertes de recettes que ces exonérations entraînent pour les collectivités.

Ainsi, en 2017, ces exonérations décidées par voie législative ont correspondu à une perte de recettes de 2,8 milliards d’euros pour les communes. Seul un montant de 1,5 milliard d’euros a été compensé aux communes, en raison de modalités de calcul défavorables (prise en compte d’un taux figé dans le temps) et de minorations des compensations par le passé.

  1. Une baisse de 122 millions d’euros de certains concours financiers en direction des collectivités territoriales

Le principe des variables d’ajustement

Depuis plus de dix ans, certains concours financiers de l’État à destination des collectivités sont minorés pour compenser, à due concurrence, l’augmentation d’autres concours financiers. Ces concours minorés sont appelés « variables d’ajustement » et l’objectif est de contenir le volume global des transferts financiers qui bénéficient aux collectivités.

437 millions d’euros de concours financiers minorés depuis 2017

Dans les lois de finances 2018 et 2019, le Gouvernement a choisi de reconduire la pratique de la minoration des variables d’ajustement. C’est ainsi que ces variables ont diminué de 156 millions d’euros en 2018 et de 159 millions d’euros en 2019.

Dans le PLF 2020, cette minoration des variables d’ajustement est fixée à 122 millions d’euros.

Des concours financiers minorés pour financer des engagements pris par le Gouvernement

Comme depuis 2018, le Gouvernement se sert de ces variables pour faire financer aux collectivités territoriales elles-mêmes certains de ses engagements.

En 2019, pour prendre cet exemple, 50 des 159 millions d’euros de concours minorés ont été destinés à la Collectivité de Saint-Martin suite au passage de l’ouragan Irma. Dans un communiqué de presse en date du 17 septembre 2018, le Premier ministre avait annoncé que « l’État apportera 50 M€ à la Collectivité de Saint-Martin au titre de son budget de fonctionnement ». Ces 50 millions ont donc, en réalité, été payés par les collectivités territoriales.

En 2020, le Gouvernement utilise le même procédé. Le projet de loi « Engagement et proximité » contient des dispositions pour permettre une meilleure prise en charge de certains frais dont peuvent s’acquitter les élus municipaux dans l’exercice de leurs activités (frais de garde, protection fonctionnelle…).

Selon la communication du Gouvernement, ce surcroît de dépenses pour les collectivités sera pris en charge par l’État. Or, à la lecture du PLF 2020, on découvre que la prise en charge par l’État, qui prendra la forme d’une augmentation d’une dizaine de millions d’euros de la dotation élu local, ne lui coûtera finalement rien, car certains concours financiers seront minorés à due concurrence.

Les variables d’ajustement : un principe toujours plus dévoyé

S’agissant des variables d’ajustement, deux nouveautés du PLF 2020 méritent d’être soulignées :

  1. Un nouveau concours financier intègre le périmètre des variables d’ajustement : celui mis en place à partir de 2016 pour compenser aux collectivités les pertes de recettes liées au relèvement du seuil d’assujettissement des entreprises (de 9 à 11 salariés) au versement transport (VT).

Cette compensation, qui est dynamique puisque son montant est passé de 79 millions d’euros en 2016 à 91 millions d’euros en 2019, est désormais plafonnée à 48 millions d’euros, ce qui représente une baisse de 45 millions d’euros en 2020 (sur les 122 millions d’euros de minoration), car la compensation VT sans minoration est estimée à 93 millions d’euros pour l’année à venir (dynamisme de +2 millions d’euros par rapport à 2019).

L’intégration de la compensation VT dans les variables d’ajustement est doublement gênante.

D’une part, cela revient à remettre en cause l’engagement pris en 2016 par le législateur de compenser intégralement les pertes de recettes pour les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) causées par le relèvement du seuil d’assujettissement au VT.

D’autre part, cette minoration de la compensation VT (-47 %) sera répercutée de manière identique sur toutes les AOM. Cela représentera par exemple une perte de recettes de 17,3 millions d’euros pour Île-de-France Mobilités, alors que les investissements dans le réseau francilien sont nécessaires vu son degré de saturation.

  1. La minoration des variables d’ajustement servira à gager une mesure qui n’entre pas dans le cadre de l’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales. C’est la première fois que cela arrive.

En effet, le Gouvernement a décidé de supprimer la possibilité qui était donnée aux collectivités territoriales d’attribuer une indemnité de conseil aux comptables publics pour en attribuer la charge à l’État, à savoir 25 millions d’euros.

Non seulement le Gouvernement a pris cette décision sans concertation, mais son coût sera également gagé sur la baisse des variables d’ajustement à due concurrence, alors que cette mesure ne s’inscrit pas dans le cadre des concours financiers de l’État à destination des collectivités.

Nul doute que cette innovation connaîtra de nouvelles déclinaisons dans les prochains PLF.

  1. Une augmentation de la péréquation verticale une nouvelle fois financée intégralement par les collectivités territoriales elles-mêmes

Deux types de péréquation : verticale et horizontale

La péréquation est un ensemble de mécanismes de redistribution qui visent à réduire les écarts de richesse, et donc les inégalités, entre les collectivités territoriales. Elle a d’ailleurs valeur constitutionnelle.

Il existe deux types de péréquation : la péréquation verticale et la péréquation horizontale.

Un gel de la péréquation horizontale du bloc communal

La péréquation horizontale s’effectue entre les collectivités : les collectivités les moins riches se voient attribuer une partie des ressources des collectivités les plus riches. Au niveau du bloc communal, le principal dispositif de péréquation s’appelle le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

Créé en 2012, son montant est passé de 150 millions d’euros à 1 milliard d’euros en 2017. Depuis cette date, le Gouvernement a décidé de geler son montant, alors que chaque année, le rapport du Gouvernement relatif au FPIC indique son efficacité.

Dans le rapport 2019, il est en effet écrit que « l’augmentation des ressources du fonds depuis 2013 a fortement participé à la réduction des inégalités entre les territoires ».

Par conséquent, non seulement le Gouvernement a décidé de geler un dispositif qui a contribué à réduire les inégalités de richesse entre collectivités, mais ce gel revient à alléger la contribution des collectivités territoriales les plus riches car dans le même temps leurs recettes fiscales ont progressé.

L’examen du PLF 2020 à l’Assemblée nationale a vu l’adoption de deux amendements qui ont modifié en profondeur les dispositifs de péréquation horizontale des départements.

D’une part, une fraction de TVA de 250 millions d’euros sera attribuée à certains départements à compter de 2021. Son montant évoluera de la même façon que la dynamique de cet impôt à partir de 2022. Une première part, d’un montant fixe de 250 millions d’euros, sera répartie entre les départements en fonction de critères de ressources et de charges. Une seconde part, abondée par la dynamique de la TVA, sera affectée à un fonds de sauvegarde des départements.

D’autre part, les trois fonds de péréquation départementaux assis sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) sont fusionnés à compter de 2020, à savoir le fonds national de péréquation des DMTO, le fonds de solidarité des départements (FSD) et le fonds de soutien interdépartemental (FSID).

Si ces amendements ont le mérite de simplifier le maquis des mécanismes de péréquation horizontaux, l’on peut regretter qu’ils aient été présentés en séance à la dernière minute, sans simulation et suite à une concertation bâclée avec les départements.

Une péréquation verticale supportée par le bloc communal lui-même à hauteur de 682 millions d’euros depuis 2017

La péréquation verticale est assurée par l’État, qui procède à des attributions différenciées de certaines dotations en fonction de critères de ressources, de charges ou de contraintes spécifiques. Le volume financier de cette péréquation est deux fois plus élevé que celui de la péréquation horizontale.

Contrairement à la péréquation horizontale, qui se décline pour toutes les catégories de collectivités territoriales, la péréquation verticale ne concerne que les départements et surtout le bloc communal.

Ainsi, dans le cadre de la DGF (qui est une dotation composée de plusieurs dotations), les communes peuvent bénéficier de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation nationale de péréquation (DNP) ; et les EPCI à fiscalité propre de la dotation d’intercommunalité.

Or, depuis 2018, le Gouvernement a détourné le principe de la péréquation verticale, en faisant supporter par les collectivités territoriales elles-mêmes l’augmentation de son volume financier.

Pour le dire simplement, un peu sur le même principe que les variables d’ajustement, le Gouvernement a gagé l’augmentation des dotations de péréquation au sein de la DGF sur la baisse de la dotation forfaitaire qui se trouve également au sein de la DGF.

C’est ce mécanisme qui explique principalement pourquoi, alors que le montant de l’enveloppe globale de la DGF est stabilisé depuis 2018, presque la moitié des communes ont malgré tout connu une baisse de leur DGF en 2018 et 2019.

Si on se concentre sur la seule péréquation verticale du bloc communal :

  • Les EPCI à fiscalité propre ont financé eux-mêmes la progression de la dotation d’intercommunalité à hauteur de 122 millions d’euros depuis 2017 (+26 millions d’euros en 2018, +66 millions d’euros en 2019 et +30 millions d’euros en 2020) ;
  • Les communes ont financé par elles-mêmes la progression de la DSU et de la DSR à hauteur de 560 millions d’euros depuis 2017 (+200 millions d’euros en 2018, +180 millions d’euros en 2019 et +180 millions d’euros en 2020).

Il faut rajouter que certaines communes très riches ont une DGF nulle (au hasard, Levallois-Perret). Par conséquent, ces communes n’ont pas à supporter la progression de la péréquation verticale, à la différence de communes moins riches qui touchent de la DGF.

Dans le PLF 2020, son article 79 procède à une réforme de la dotation d’aménagement des communes d’outre-mer (DACOM), qui est calculée, de manière dérogatoire, par l’application d’une quote-part au montant mis en répartition au titre de la DSU, de la DSR et de la DNP et qui est à destination des seules communes des départements et collectivités d’outre-mer.

Cette réforme était nécessaire, sachant que la DACOM souffre d’une absence de dimension péréquatrice dans les départements d’outre-mer (DOM) et bénéficie d’une enveloppe au montant inférieur à ce que percevraient les communes des départements et collectivités d’outre-mer si elles étaient éligibles à la DSU, la DSR et la DNP selon le droit commun.

Ainsi, la quote-part se répartira entre la DACOM et une dotation de péréquation pour les seules communes des DOM. Cette dernière aura vocation à permettre un « rattrapage » financier au profit des communes des DOM en matière de péréquation, par rapport aux communes de l’hexagone.

Ce « rattrapage » est évalué à 17 millions d’euros en 2020. Il sera malheureusement financé par des minorations au sein de la DGF et non par de « l’argent frais » versé par l’État.

À force de dévoyer le principe de la péréquation verticale, il est fort probable que plus de la moitié des communes connaîtront une baisse de leur DGF en 2018, malgré une enveloppe stabilisée.

À ce sujet, si le Gouvernement a beau jeu de se féliciter de maintenir le montant global de la DGF, ce qui contraste avec les baisses annuelles de cette enveloppe entre 2014 et 2017, il est important de rappeler qu’une stabilisation de la DGF dans un contexte d’inflation (1,2 % en 2020) et d’augmentation de la population (+0,3 %) équivaut à une perte sèche de ressources pour les collectivités.

  1. Des dotations de soutien à l’investissement local qui ne progressent plus

Sous le précédent quinquennat, les dotations de soutien à l’investissement local ont fortement augmenté, alors que l’investissement des collectivités représente environ 70 % de l’investissement public civil et qu’il fallait soutenir ce moteur de la croissance française.

Ainsi, en 2017, la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements (DSIL) et la dotation de politique de la ville (DPV) représentaient 1,716 milliard d’euros de crédits.

En 2018, le Gouvernement a fait le choix de renforcer les moyens de la DETR et de la DSIL, pour que le montant total des trois dotations représente 1,811 milliard d’euros.

Depuis 2019, non seulement ce montant total n’a pas progressé, mais il a même baissé puisqu’il s’établit désormais à 1,766 milliard d’euros.

Force est donc de constater que le Gouvernement ne fait plus du soutien à l’investissement local une priorité de son action à l’égard des collectivités territoriales.

Conclusion : un budget qui infantilise les collectivités territoriales

Dans sa préface de l’ouvrage de Vincent Aubelle et Nicolas Kada, intitulé « Pour une nouvelle décentralisation de la République », le sénateur socialiste Éric Kerrouche appelle « à se départir d’une vision française qui infantilise les territoires alors que, dans le même temps, se dessine une érosion inexorable des moyens consacrés par l’État à ses administrations locales ».

Le PLF 2020, loin d’incarner un soutien massif de l’État aux collectivités, fragilise au contraire les moyens financiers des collectivités territoriales, en réduisant insidieusement leurs dotations et en affaiblissant brutalement leur pouvoir fiscal.

Depuis 2017, le projet du Gouvernement est simple : encadrer les recettes et les dépenses des collectivités.

Aux yeux de Bercy, un bon impôt local est… une dotation dont le montant est fixé chaque année par l’État (si possible à la baisse).

Les contrats de maîtrise de la dépense publique locale ou la suppression de la taxe d’habitation sont le signe d’un esprit décentralisateur qui s’est perdu et d’une recentralisation qui est en œuvre.

L’amendement déposé en séance au dernier moment par le Gouvernement sur la seconde partie du PLF 2020 concernant le financement de la Société du Grand Paris (SGP) est l’exemple type d’une infantilisation des collectivités.

Cet amendement, adopté par la majorité, vise à ponctionner de 75 millions d’euros en 2020 (puis 60 millions d’euros à compter de 2021) les départements franciliens et la Ville de Paris pour financer la SGP et certaines opérations d’investissement prioritaires dans les transports en Ile-de-France contractualisées dans le contrat de plan État-Région.

Or cet amendement n’a fait l’objet d’aucune concertation avec les collectivités concernées. Par ailleurs, il est étonnant de demander aux départements de participer au financement de la SGP alors qu’ils n’ont aucune compétence en matière de transport. Enfin, l’État ponctionne les départements pour financer des engagements qu’il a pris avec la région Ile-de-France.

Les deux auteurs de l’ouvrage précité parlent des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales comme d’une « part maudite » qui matérialise « l’asservissement des collectivités territoriales à l’État ». Le PLF 2020 ne constitue rien d’autre que la confirmation de cette malédiction.